构建完善和强有力的“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制，是做好环境执法监管工作的重要保障。早在2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就提出，建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。新环保法明确了环境监察机构的相关职责，《水污染防治行动计划》提出研究建立国家环境监察专员制度。
为适应当前环保工作的新常态，把改善环境质量和加强执法监督放在更加突出的战略地位，必须形成共识，进一步整合好环保系统的内部关系，完善自上而下的环境监管体系。
环境监管体制存在哪些主要问题？
虽然经过数十年的努力，目前这一监管体系已初具雏形，但在实践中还存在诸多问题和矛盾亟待解决。
首先，国家督察的权威性和威慑力不够，“国家监察”难以实现。受制于体制机制和顶层设计，“国家监察”并没有充分体现国家意志，环保部门“小马拉大车”和“单打独斗”的局面没有得到根本改变，环境监察主要还是通过环境保护部的内设机构和派出单位来实现的。这些机构的级别、权威、威慑力不够，难以承担起对负有法定环保责任的地方政府和其他部门实施督查督办的职能，进而可能影响到改善环境质量、调整产业结构等国家战略计划的贯彻实施和具体落实。区域环境督查中心是国家环境监察队伍的重要组成部分，主要担负“国家监察”任务，但由于职责定位不清晰，承担的工作任务过于繁杂和琐碎，难以全力以赴地发挥好国家监察的作用，对地方政府形成压力。
其次，地方政府缺乏积极性和主动性，“地方监管”难有实效。我国大多数地区现在尚未进入保护优先的发展阶段，尤其是面临当前经济转型升级的阵痛和经济增速下滑的巨大压力时，“加快发展”是排在第一位的。虽然新环保法赋予了地方各级政府及其组成部门相应的环境保护职责，但由于这些规定大都比较原则，缺乏与之配套的、具体的、可操作的评价体系、责任体系、考核办法和奖惩机制，并不能完全带给各级政府及其领导干部保护环境足够的积极性和主动性。即使某些地方官员出现环保方面的失职渎职，在国家层面也很难追究其领导责任和法律责任。
第三，排污单位缺乏环境守法的约束力和强制力，“单位负责”成为口号。过去相当长一段时期，由于多种原因的制约和影响，环境执法监管不到位的情况比较普遍，环境违法几乎成为一种常态，违法成本低廉，排污单位并没有真正感受到来自法律的强大约束力和强制力，履行污染防治主体责任的“单位负责”在一些地方成为一句空话。
同时，国家制定的一些环保和经济政策缺少必要的守法红利和正面引导，且常常是鞭打快牛，导致“守法成本高”、“谁治污谁吃亏”等现象丛生，严重削弱了企事业单位履行污染防治主体责任的积极性和主动性，进一步滋生了环境违法的温床。同时，由于当前社会公众的环境意识普遍还不够强，对保护环境的认知水平参差不齐，缺乏对环境保护必要的知情、参与和监督渠道，因而也难以调动公民参与环境保护的积极性和主动性，难以有效打击各类环境违法行为。
第四，环保系统仍需完善，打铁还需自身硬。比如与新环保法配套实施的全部细则的出台需要较长的时间，环保部门执法监管仍缺乏有效支持。同时，全国各级环保系统自身适应新环保法的实施需要一定时间，甚至还要经历一段适应期；比如省、市以上各级环保部门还未做好对下级政府督政的准备工作，需要提高督政能力；一些地方环保部门系统内部仍然存在运行机制不完善、思想认识不统一、职责划分不科学、工作配合不协调等问题，削弱了自身履行环境执法监管的能力；一些地方自上而下各级环保部门之间部分事权划分不够明确，相互信任不够，没有形成协调统一的强大合力；当前环境执法监管的外环境还亟待改善；目前各级环境执法监管人员的作风、能力、水平和综合素质还不能完全适应环保新常态的要求。
环境监管体制如何完善？
首先，进一步完善环境监管体制的顶层设计。
一是制定地方各级政府履职考核评价办法。根据新环保法，进一步梳理地方各级政府及有关部门的法定环保职责，将其具体化、规范化、系统化，形成完整的地方政府履行环境保护的法律清单或手册，便于上级政府和环保部门全面、客观、定量地评价和考核其履职状态、工作情况和工作成效，为组织、监察部门考核、评价领导干部环境保护工作实绩、追究失职渎职责任提供依据。
二是制定国家环境保护监察实施细则。明确国家监察的授权范围、监察主体、监察对象、监察内容、监察重点、监察方式、监察程序、结果运用和各部委间的职责划分，突出地方层面的执法监管职能和国家层面的督察督办职能，以提高环境保护国家监察的权威性和威慑力，加大对地方政府环保工作失职渎职和排污单位环境违法行为的打击力度。
三是制定地方各级政府环保督政实施意见。按照国家对地方环保工作 “党政同责”和“一岗双责”的总体要求，在做好上述两项工作的基础上，明确国家对地方各级政府督政的授权范围、督查主体、督查对象、督查内容、督查重点、督查方式、督查程序、结果运用和各层级间的职责划分，按照具体化、可量化、可操作的原则，制订全国统一规范的督政实施意见，督查督办各级政府和相关部门落实环保责任的情况。
其次，进一步强化环境监管体制的基础建设。
一是进一步明确环境监管体制的纵向事权划分。系统谋划全国环境执法监管和督查体系建设，统筹协调和科学划分中央与地方的环境监管职责与事权，完善国家监察、地方监管的闭合体系，尽快建立起各级环保部门执法监察体系之间权责清晰、优势互补、资源共享、相互信任、协调配合、上下支持的联动机制，促使各级环保部门在环境执法监管过程中最大限度地形成工作合力。
二是进一步理顺环境监管体制的横向内部关系。由于错综复杂的历史原因，毋庸讳言，地方各级环保部门在执法监管过程中，系统内部均不同程度地存在事权不清、责权不等、职责交叉和配合较差等问题，需要进一步加强环保系统内部的统筹协调、资源配置和系统整合，通过建立有效的尽职免责和考核奖惩等机制，努力调动和保护地方各级环保部门系统内的工作积极性，攥成一个拳头，有力打击环境违法行为。
三是进一步优化环境监管体制的外部环境。加强与发改、财政、工信、公安、住建、农业、水利、商务和统计等部门的沟通衔接，努力从国家层面改善环境执法监管的外部环境，以支持配合环境执法监管工作，共同做好节能减排和“大气十条”、“水十条”等重大工作的贯彻落实，以及对环境的统一监督管理，为基层环境执法监管部门创造一个良好的外部环境。
四是进一步加强环境监管体制的分类建设指导。统筹东、中、西部地区的环境执法监管体系建设，加强分类指导，在强化重点区域、重点流域污染防治和执法监管的同时，更加重视对地处西部的国家生态屏障、大江大河上游水源区域、重要生态涵养区、生态良好区域的环境保护和执法监管，完善生态补偿机制，加大政策和资金支持力度，强化中西部地区环境监管体系建设。
作者单位：环境保护部西南环境保护督查中心 |
